城乡建设抗震防灾“十三五”规划

城乡建设抗震防灾“十三五”规划

二○一六年十一月

目   录

一、规划背景1

（一）“十二五”时期抗震防灾工作成效1

（二）“十三五”时期抗震防灾工作面临的形势3

二、总体要求4

（一）指导思想4

（二）基本原则5

（三）规划目标5

三、主要任务6

（一）加强法规制度建设6

（二）完善技术标准体系7

（三）严格新建工程抗震设防7

（四）推动既有建筑加固改造7

（五）强化抗震规划编制实施8

（六）促进抗震技术推广应用9

（七）提升地震应急处置水平10

四、保障措施10

（一）加强组织领导10

（二）完善政策配套10

（三）强化队伍建设11

（四）加强国际合作11

城乡建设抗震防灾“十三五”规划

为做好“十三五”时期城乡建设抗震防灾工作，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》，制定本规划。

一、规划背景

（一）“十二五”时期抗震防灾工作成效。

“十二五”时期，我国国民经济平稳较快发展，汶川、玉树等地震恢复重建任务顺利完成，住房城乡建设系统加大了城市抗震防灾规划、新建房屋建筑和市政公用设施抗震设防、既有建筑抗震加固和震后应急处置等工作力度，城乡建设抗震防灾体系日益完善，抗震防灾水平不断提升。

法规建设不断加强。《建设工程抗震管理条例》列入了国务院立法工作计划研究项目。出台了市政公用设施抗震设防专项论证、超限高层建筑工程抗震设防专项审查、推广应用减隔震技术、农村危房改造等方面的规范性文件，建立了抗震防灾工作定期统计制度。云南、四川、山西、贵州等地制定了建设工程抗震管理地方法规或规章。

    标准体系逐步完善。总结吸收汶川、玉树等地震经验，开展了城乡建设抗震防灾技术标准体系研究工作，组织制修订了建筑抗震设计、减隔震技术应用、抗震鉴定加固、防灾避难场所设计等20多项相关工程建设标准。

    城市抗震防灾规划编制与实施力度加大。开展城市抗震防灾规划标准制修订工作，加强城镇总体规划的抗震防灾专项、城市抗震防灾规划等编制管理，探索区域抗震防灾综合防御体系规划编制。完成215项城市抗震防灾规划，加强了上报国务院审批的城市总体规划的防灾内容审查。加强防灾避难场所建设管理研究，全国97.6%的设市城市至少建成了一个防灾避险公园。

    新建工程抗震设防监管得到加强。持续强化抗震防灾法律法规、技术标准和管理制度的贯彻落实，在全国建筑工程质量安全监督执法检查、汶川地震灾后重建“回头看”等工作中，把工程抗震设防作为重要内容。完成超限高层建筑工程抗震设防专项审查近5000项、市政公用设施抗震设防专项论证300余项，累计建成减隔震建筑3400余栋。

    既有建筑抗震加固稳步推进。全力配合做好全国中小学校舍安全工程，支持和指导喀什市老城区危旧房改造综合治理项目实施。新疆安居富民工程、北京老旧小区综合整治工程成效显著，新疆等地农村抗震民居经受了多次强震考验。各地加强农民自建房抗震设防指导，加大了村镇建设管理员和农村建筑工匠培训和管理力度。

    地震应急处置能力得到提升。修订发布《住房城乡建设系统地震应急预案》,健全震后应急工作机制，完善涵盖震后抢险抢修抢通、应急供水、房屋安全应急评估、专家调配和物资调运、危房拆除、垃圾处理、临时建设、震害调查、重建规划和建设组织等快速响应和应急处置体系。积极应对历次重大地震灾害，指导、支持、配合救灾和重建工作。

    专家队伍建设步伐加快。完成全国城市抗震防灾规划审查委员会、全国超限高层建筑工程抗震设防审查专家委员会换届工作，组建国家震后房屋建筑安全应急评估专家队，建立了全国市政公用设施抗震设防专项论证专家库，各地加强相应的技术力量，入库专家总计近5000名，建立产学研用全面覆盖、支撑有力的专家队伍。

（二）“十三五”时期抗震防灾工作面临的形势。

“十三五”期间，我国中高强度地震仍将处于多发时期，地震形势较为严峻，经济社会发展对城乡建设抗震防灾工作提出更高要求。

城乡建设抗震防灾基础依然薄弱。建设工程抗震管理缺少法律法规支撑，抗震防灾管理和技术力量薄弱。城市抗震设施建设数量不足，设防水平低，布局不均衡，应急保障和服务水平不高。农村自建住房抗震水平偏低，小震大灾情况时有发生。城镇不满足抗震设防标准或未进行抗震设防的房屋建筑存量大且底数不清，《中国地震动参数区划图》修订后这一短板更加凸显。

    新型城镇化发展提出更高要求。党中央、国务院对坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力高度重视。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议高度关注城镇化安全发展问题，对提高城市建筑设防标准，合理规划布局和建设防灾避难场所等抗震设施，强化公共建筑物、城镇公共绿地和设施应急避难功能，加强灾后救援救助能力等工作提出明确要求，城乡建设抗震防灾任务繁重。

“一带一路”建设带来新的机遇。全球每年约70%的地震集中在“一带一路”沿线国家和地区，采用我国抗震技术建造的援外项目在地震中经受了考验。我国拥有特色鲜明、与亚洲传统房屋建筑相适应的抗震技术，且有不同烈度地区的震害经验和工程建设实践，在“一带一路”建设中可有更大作为。

二、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻落实党中央、国务院关于城乡建设防灾减灾的战略部署和新型城镇化要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以保障城乡安全发展为目标，以抗震防灾规划为龙头，以工程抗震设防为重点，推动抗震风险管控，推进抗震设施建设，加强制度建设和管理创新，着力构建与经济社会发展相适应的城乡建设抗震防灾体系，切实提升建筑抗震设防水平、城市抗震防灾水平和震后应急处置水平，不断提高全社会抵御地震灾害的综合防范能力。

（二）基本原则。

——预防为主，综合施策。坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态抗震防灾与非常态抗震救灾相统一，坚持抗震防灾规划与工程抗震设防协调发展，重视既有建筑抗震鉴定加固，强化震后应急处置能力建设。

——问题导向，补齐短板。提高房屋建筑抗震设防标准，加强抗震设施建设管理，加强房屋建筑风险监控，实施城乡全面设防、区域综合防御，点、线、面结合，突出重点，筑牢抗震防灾安全底线。

——管理规范，科学防灾。健全城乡建设抗震防灾体系，坚持法治思维，依法行政，统筹近期安排与长远谋划，强化科技创新与监督管理，提高抗震防灾科技支撑能力，提升抗震防灾工作规范化、制度化和法制化水平。

（三）规划目标。

——抗震设防水平明显提高。城镇新建房屋建筑和市政基础设施工程全面设防，乡村自建农房落实抗震措施。超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%，全面推行重大市政公用设施抗灾设防专项论证。高烈度设防区和灾后重建地区新建学校、医院建筑采用减隔震技术比例达到20%。

——抗震危房风险得到控制。基本完成现有农村危房改造。积极开展城镇棚户区改造工作，实现开工建设2000万套。推动开展城市房屋建筑抗震能力普查和加固改造，逐步减少抗震危房存量。

——抗震设施建设积极推进。高烈度设防区及地级以上城市全面开展抗震防灾规划编制，加强规划技术审查，推动城市防灾避难场所和生命通道体系建设，推动强震观测设施建设，加强抗震设施建设管理。

——抗震救灾体系基本健全。地级以上城市住房城乡建设系统地震应急预案100%覆盖，健全应急响应机制，完善专家队伍、抢险队伍、物资和装备等应急储备。地震重点监视防御区地级以上城市100%建立应急专家队伍。

——抗震防灾制度更加完善。推动加快《建设工程抗震管理条例》立法进程。建立健全城市抗震防灾规划、工程抗震设防、抗震设施建设、灾后应急处置等管理制度。

三、主要任务

（一）加强法规制度建设。

加快法规制度建设进程。加大力度推动国家及地方抗震管理立法工作。建立健全城市抗震防灾规划、抗震设施建设、超限高层建筑工程抗震设防、减隔震工程质量监管、既有建筑抗震加固、震后房屋建筑安全应急评估、震害调查等管理制度。

强化抗震防灾责任落实。加强抗震防灾责任体系建设，探索建立以抗震防灾规划编制实施、防灾避难场所有效覆盖率、工程抗震设防达标率、抗震风险监测控制到位率等为指标的城乡建设抗震防灾行政绩效评估和考核制度。

（二）完善技术标准体系。

强化抗震标准体系建设。加强抗震防灾技术标准制修订工作，完善抗震防灾设施建设相关标准，强化减隔震工程管理和装置检测认证，不断提高建筑工程抗震标准。

提升抗震防灾标准水平。探索建立震害调查制度，不断总结震害经验，及时将工程抗灾技术创新成果纳入标准规范。积极开展中外标准对比研究，提高中国标准与国际标准或发达国家标准的一致性，推进抗震标准翻译工作。

（三）严格新建工程抗震设防。

加强建设工程抗震管理。强化房屋建筑工程抗震设防监管，强化超限高层建筑工程抗震设防审查管理。全面推动实施市政公用设施抗震设防专项论证制度。大力推广减隔震技术，加强质量监管，切实提高建筑工程可持续抗震能力。

推动村镇建筑建设管理。完善村镇建筑安全选址和抗震防灾要求，加强对村镇建筑防灾设计与建设的指导，推动农房抗震措施普及。加强村镇工程建设防灾专业技术培训，提高基层管理和技术人员防灾意识，提升农房抗震设防水平。

（四）推动既有建筑加固改造。

推进城市建筑抗震风险排查。推动开展城市房屋建筑抗震能力普查工作，推动建立省市两级抗震风险监测平台，建立城市防灾能力档案和信息管理制度。

提升既有住房抗震能力。通过棚户区改造、抗震加固等，加快对抗震能力严重不足住房的拆除和改造。研究探索强制性与引导性相结合的房屋抗震鉴定和加固制度。继续实施农村危房改造工程，统筹推进农房抗震改造。

提升公共建筑综合抗震能力。研究制定城乡规划中避难建筑规划要求和控制指标，推动避难建筑建设，逐步提高我国建筑室内避难规模，提高学校、医院等公共建筑避难和保障能力。推动对人员密集公共建筑抗震能力普查和加固改造，推动开展文化遗产建筑及历史建筑抗震保护性鉴定加固工作。

（五）强化抗震规划编制实施。

推动区域抗震防灾综合防御。加强城镇体系规划中抗震防灾专项要求，加强重大地震断裂带地区、地震重点监视防御区抗震防灾综合防御体系建设，构建具有良好防灾功能的城镇布局，完善区域重大基础设施的应急救灾功能，加强抗震设施建设和抗震风险控制对策的统筹和协调。

严格防灾规划编制管理。加快城市抗震防灾规划编制进程，加强城市重大抗震风险排查，完善抗震设施布局。探索用作避难场所和应急通道的绿地、教育、体育等公共用地及公共空间的规划建设管控制度。推进镇、乡、村庄防灾规划编制工作。

推进城乡防灾设施建设。推动构建以防灾避难场所为中心，应急交通、供电、供水、通信等基础设施为支撑，应急指挥、医疗、物资、消防、环卫等服务设施配套齐全的抗震设施体系。开展抗震设施建设管理制度研究，强化公共建筑物和设施的应急避难功能。

完善城乡规划防灾措施。加强城镇总体规划、市政专项规划、乡村规划的抗震防灾措施，提升现有城乡规划体系中抗震防灾内容的科学性及可操作性。完善城乡抗震防灾规划监管体系，严格规划强制性措施落实，探索详细规划、城镇社区管理的防灾管控。

（六）促进抗震技术推广应用。

探索抗震防灾韧性城市建设。开展抗震防灾韧性城市建设体系研究，探索以提高承灾体抗震能力为重点的韧性城市建设。研究建立韧性城市风险评估、生命线工程抗震安全保障、应急处置和恢复等技术体系。

推动抗震防灾技术研究应用。加强装配式混凝土结构、钢结构和现代木结构建筑的抗震技术研究，加强适宜抗震防灾技术研究与应用。鼓励和支持减隔震、抗震加固改造等新型产业发展，有效发挥抗震防灾技术在建筑相关产业转型升级中的催化剂作用。

推进抗震防灾信息化建设。推进抗震防灾信息数据库建设，不断提升抗震防灾信息化水平，推动抗震防灾公共服务信息化综合管理平台和移动应用服务开发，对接抗震防灾宣传和防灾功能引导，提高政府管理效能。

（七）提升地震应急处置水平。

加强灾后应急处置能力建设。完善应急响应机制，增强各类防灾减灾应急预案的针对性、有效性和可操作性。健全各级震后房屋建筑安全应急评估专家队伍，制定应急评估技术指南，推动建立市政公用设施抢险抢修专业队伍，推动建立大型机械设备储备征用机制，加强应急队伍培训演练。

完善灾后恢复重建组织协调。不断总结灾后恢复重建经验，加强灾后恢复重建组织协调制度研究和技术指导，加强恢复重建工程质量监管，加强对社会力量参与重建工作的引导。推动灾后重建农村住房采用符合标准的防灾技术。

四、保障措施

（一）加强组织领导。

完善组织制度。加强住房城乡建设系统抗震防灾工作机构建设，保障必要工作条件。加强城乡建设抗震防灾的管理和协调，健全工作机制，强化责任落实。

严格规划实施。各级住房城乡建设主管部门加强对规划相关内容落实情况的评估，对规划实施情况进行跟踪分析和监督检查，加强城乡建设抗震防灾相关工作。

（二）完善政策配套。

加大保障力度。研究与我国经济社会发展相适应的城乡建设抗震防灾投入机制和政策措施。探索基于工作和成效的奖惩与引导机制，加快科技支撑体系建设，加强科技进步试点示范。

推动管理创新。加强城乡建设抗震防灾设防体系、技术体系和制度体系研究，加强顶层设计，加强法规制度建设，推动城乡建设抗震防灾行政问责、抗震设施规划建设、灾害风险监测预警等领域制度创新。

（三）强化队伍建设。

完善专家队伍。充分考虑灾害种类和地区差异，从不同学科领域、不同地域选择专家，健全城乡建设抗震防灾专家队伍。建立有效的专家参与工作机制，充分发挥专家咨询与辅助决策作用。加强人才培养。加强抗震防灾技术培训，强化对注册执业人员继续教育的抗震防灾内容。引导各地建立城乡建设抗震防灾教育培训基地。

加大宣传力度。开展城乡建设抗震防灾宣传活动。引导各地采取多种方式加强抗震防灾文化建设，普及抗震防灾知识，开展演习演练活动。

（四）加强国际合作。

推广抗震技术。以“一带一路”战略实施为引导，以对外项目投资、技术输出和援建工程为依托，大力宣传我国抗震安居等防灾建设经验，推动我国先进适用抗震技术的国际应用，提升中国抗震技术和标准的国际认可度。

促进交流合作。鼓励推动抗震防灾技术的国际交流和双边多边合作，促进技术共享和产业联合发展。积极参加《2030年可持续发展议程》和《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》，认真履行相关国际责任。